L’adoption du budget culture du Projet de loi de finances pour 2022 n’est plus qu’une question de quelques semaines. La mission des parlementaires de contrôle de la dépense publique les conduit annuellement à rédiger des rapports sur les différents secteurs de la culture : cinéma, création, patrimoine, industries culturelles… (cette année, quelque que soit la ligne budgétaire concernée, sénateurs comme députés ne manquent pas de reconnaître, avec diverses nuances, la mobilisation du ministère de la Culture face à la crise sanitaire). Mais par-delà le jugement porté sur la nature, l’évolution ou la lisibilité de crédits exceptionnellement grossis par ceux de la part culture du Plan de relance, ces travaux sont aussi l’occasion d’alerter l’Etat sur des priorités pour les années à venir. Quelques notes sur les rapports d’information de la commission culture du Sénat.
Cinéma à Gujan-Mestras
I – Cinéma
Le rapporteur pour avis Jérémy Bacchi (CRCE, Bouches-du-Rhône) estime qu’en 2020-2021, dans un contexte de crise sanitaire, le suivi des crédits par le Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC) a été « suffisamment précis ». L’institution a démontré « une réelle capacité de mobilisation qui doit être saluée ». Certes, le fonctionnement du CNC a été profondément perturbé du fait même de la raréfaction de ses ressources, essentiellement basées sur la collecte d’une taxe sur la billetterie en forte diminution pour cause de fermeture ou de baisse de fréquentation des salles. Mais sa logique de soutien prioritaire aux salles – même si le sénateur la trouve trop orientée vers la préservation de l’existant plutôt vers la modernisation – est « justifiée par un souci d’efficacité ». Grâce au « plan de relance de 165M€ comprenant un volet de 68M€ destiné à “réarmer” financièrement le CNC, la filière a en tout bénéficié d’un soutien direct de la part du Centre de 368M€ versés en 2020 et 2021 ».
Pour l’avenir à court et moyen terme, plusieurs interrogations se posent, car le contexte évolue : la baisse actuelle et persistante de la fréquentation sera-t-elle durable ? L’essor des plateformes, type Netflix, menace-t-il en profondeur le modèle économique français du cinéma, construit sur un principe de solidarité régulé par le CNC ? Deux constats justifient un certain optimisme.
Le cinéma américain “détrôné”… C’est un effet positif de la crise sanitaire, lié à l’interventionnisme assumé d’Etat : « Le cinéma français, avec 49% du marché, a “profité” de la situation et d’un soutien public très supérieur aux autres pays pour détrôner le cinéma américain, qui ne représente “que” 40%, un point bas jamais atteint. » La production française, dont le sénateur loue la qualité, a “asséché” les productions des Etats-Unis, pays où les tournages ont été interrompus pendant une plus longue période qu’en France. De surcroît, la fermeture des salles a conduit les studios américains à privilégier la diffusion via des plateformes, avec pour conséquence un envol du piratage.
… et la directive européenne transposée. En juillet 2020, dans un esprit d’urgence, la Gouvernement a transposé par ordonnance la directive européenne ”Services médias audiovisuel” (SMA) qui prévoit la contribution des plateformes à la production française et donc un abondement des moyens du soutien à la production nationale. On anticipe, en 2022, « un surcroit d’investissement dans la production de l’ordre de 250M€, dont 200M€ pour le seul Netflix. Cela représente une hausse d’au moins 16% par rapport à la situation actuelle. » Reste à trouver l’équilibre entre les contributions de ces plateformes, celles des producteurs indépendants et celles des grands groupes nationaux. Le rapporteur rappelle « qu’il serait regrettable que, faute d’accord, l’arrivée tant attendue des financements par les plateformes ne se traduise pas par un bénéfice net pour tous les acteurs ».
Solution : la qualité… Au sortir de la crise, il s’agit pour le cinéma français de maintenir sa position favorable face au cinéma américain, de rénover son modèle économique et, surtout, de reconquérir le public, notamment les jeunes. « Cela implique des efforts de la part des studios dans la qualité de la programmation comme des exploitants dans l’accueil et la valorisation de leur offre. »
et l’engagement des collectivités. Cette valorisation de la production et de l’offre passe en particulier – ce que ne dit pas explicitement le sénateur Jérémy Bacchi – par l’essor des tournages en région et par la préservation de la “profondeur territoriale” de l’exceptionnel réseau des salles de cinéma en France. De ce dernier point de vue, l’unique article concernant la culture (chapitre IV, article 42) de la loi 3DS (texte “relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale” examiné en séance à l’Assemblée nationale le 6 décembre), qui étend la possibilité d’aide des collectivités (loi “Sueur”) à la création de salles, peut avoir un impact positif significatif.
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Spectacle de la Compagnie 2.1 à Toulouse – ©Jean-Gabriel Aubert
II – Création et transmission des savoirs et démocratisation de la culture
La sénatrice Sylvie Robert (PS, Ille-et-Vilaine) prévient d’emblée : sur les deux grandes lignes de l’action du Gouvernement pour sauvegarder les structures culturelles et faciliter la reprise, la première est à saluer mais la seconde reste à évaluer.
Crédits “Création”. Tout d’abord, les « mesures de grande ampleur » pour conforter les crédits du programme “Création” sont essentielles, même si « la reprise décalée de l’activité laisse encore planer beaucoup d’incertitudes sur la capacité du secteur à rebondir en 2022, d’autant que le soutien de l’Etat s’est principalement concentré jusqu’ici sur la sauvegarde plus que sur les conditions d’une véritable relance ».
Avec près d’1Mds€ de crédits inscrits pour 2022, l’Etat confirme son engagement budgétaire en faveur du secteur de la création dans le contexte de la crise sanitaire. Dont notamment 20M€ pour les territoires, répartis pour moitié entre les festivals et le soutien aux institutions, labels et réseaux, équipes artistiques et résidences en région.
De manière plus critique, Sylvie Robert note un manque d’observation fine des réalités de la création dont pâtit en particulier le secteur des arts plastiques. De ce point de vue, « la création prochaine d’un observatoire des arts visuels pourrait constituer une avancée majeure ». Mais l’inadaptation des critères d’aides va au-delà et concerne la création en son ensemble, partout « affectée par la lenteur de la reprise, le maintien de restrictions sanitaires et l’engorgement des productions artistiques ».
Démocratisation et transmission des savoirs. La seconde ligne prioritaire, elle, concerne la démocratisation culturelle. « Le Gouvernement mise beaucoup sur le Pass culture et déploie des moyens considérables pour accompagner sa généralisation et son extension aux jeunes collégiens et lycéens. Si le Pass culture paraît s’orienter dans une meilleure direction, il conviendra néanmoins que soit apportée, en 2022, la preuve de son efficacité en termes d’éducation artistique et culturelle, de diversification des pratiques culturelles des jeunes et de soutien aux structures les plus fragiles, au regard du volume des crédits qu’il absorbe. »
La sénatrice juge en effet que, pour ses politiques d’EAC, le Gouvernement s’en remet pour l’essentiel au Pass culture, avec 199M€ pour 2022 (+237%), à quoi s’ajoutent 45M€ de l’Education nationale. « Force est de reconnaître que la généralisation du Pass culture et son ouverture aux jeunes de moins de 18 ans le rendent un peu plus cohérent avec la politique menée en matière de démocratisation culturelle. » Et que plusieurs réserves, formulées auparavant, sont désormais levées : un continuum entre l’EAC et le Pass culture est désormais en place, les plateformes ne bénéficieront plus du Pass culture dans la mesure où les offres numériques ne sont pas remboursées, des efforts ont été entrepris pour encourager les sorties culturelles, pour diversifier les pratiques et pour toucher les publics les plus éloignés…
Cela étant, trois défis demeurent : comment assurer la bonne articulation du Pass culture avec la politique d’EAC ? Comment faire en sorte que le Pass culture garantisse à tous les jeunes une égalité d’accès à la culture sur le territoire ? Comment le Pass culture peut-il contribuer à la relance de l’ensemble du secteur culturel ?
Quant à la transmission des savoirs, la rapporteure « espère que les efforts financiers déployés s’accompagneront d’avancées significatives sur le plan des réformes pour apporter, sur l’ensemble du territoire, un enseignement de qualité ouvert au plus grand nombre ». Parmi ces réformes, celle de l’homogénéisation des statuts des enseignants des écoles d’art, à « l’horizon toujours incertain », et la réforme des critères de classement des conservatoires dont la sénatrice espère qu’elle pourra effectivement aboutir et ainsi « répondre à l’attente d’une présence renforcée de l’Etat ».
Pour davantage de concertation avec les collectivités. Proposition majeure à la fois de ce rapport pour avis et de son travail conjoint avec la sénatrice Sonia de La Provôté sur l’incomplète territorialisation du Plan de relance : « La forte rigidité du budget de la création, dont l’essentiel des crédits est fléché en direction des opérateurs et des réseaux, structures et labels, prive aujourd’hui l’administration centrale et les DRAC de toute marge de manœuvre pour accompagner sur les territoires de nouveaux projets structurants. » La rapporteure « serait favorable à ce que 10% des crédits d’intervention déconcentrés soient chaque année laissés à la discrétion des DRAC pour soutenir les projets dans des territoires plus reculés ou dans des disciplines plus négligées. »
Dans cette perspective, l’achèvement de la mise en place des Conseils locaux des territoires pour la culture (CLTC) « revêt un caractère majeur face aux craintes de voir un certain nombre de collectivités territoriales se désengager en matière culturelle, compte tenu de la baisse de leurs moyens financiers ». Mais la concertation doit s’étendre aussi aux professionnels afin « d’adapter progressivement l’offre des structures culturelles aux nouvelles attentes des publics et réorienter le soutien des pouvoirs publics en conséquence ». Une perspective qui, au vu d’un risque de changement durable des habitudes culturelles des Français (qui se reportent de manière croissante sur les contenus numériques et restent hésitants dans leur fréquentation des institutions culturelles), « sera sans doute centrale pour l’année 2023 ».
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Paysage de l’Aveyron
III – Crédits “Patrimoines”
La sénatrice Sabine Drexler (LR, Haut-Rhin) juge « exceptionnel » le niveau des crédits 2022 pour le patrimoine (470M€, dont 115M€ au titre du Plan de relance) et se félicite notamment de « l’attention accrue portée par l’Etat à la préservation du “petit patrimoine“ au cours des dernières années ». Elle note que cet effort dépasse d’environ 50M€ le montant des crédits que les défenseurs du patrimoine jugent nécessaire…
Petit patrimoine. Le soutien au petit patrimoine est notamment porté par la création du Loto du patrimoine, avec 131M€ récoltés pour la mission “Patrimoine en péril”. Plus largement, la politique de l’Etat en faveur du petit patrimoine, même si sa dotation reste à ses yeux « modeste », va aussi dans le sens d’un besoin de revitalisation des centres-villes et des centres-bourgs (programmes nationaux Action Cœur de Ville et Petites Villes de demain). Sabine Drexler cite également la loi étendant la possibilité d’octroi du label de la Fondation du patrimoine pour les villes jusqu’à 20 000 habitants mais regrette que ses potentialités n’aient pas encore été pleinement utilisées. Elle en appelle à une rapide adoption du décret sur l’ouverture du label aux parcs et jardins.
Une ombre : les crédits consacrés aux travaux sur le patrimoine appartenant aux collectivités et à de propriétaires privés n’ont pas été intégralement consommés. « Il est urgent de lever les obstacles, financiers et techniques, qui empêchent ces deux catégories de propriétaires de mener à bien les restaurations des immeubles dont ils ont la charge. » Par ailleurs, le fonds incitatif et partenarial pour les communes à faibles ressources, initié en 2018, reste encore méconnu de nombreuses communes rurales. Un accroissement de sa dotation et des personnels des DRAC pour la piloter – afin notamment de remédier aux déficits d’ingénierie – ainsi qu’un effort de communication sont nécessaires.
Pour le “grand patrimoine” – celui des opérateurs de l’Etat –, le soutien a été massif, à hauteur de leur baisse de fréquentation (-78% en 2021 par rapport à 2019) et de l’affaissement de leurs recettes propres (-48% par rapport à 2019). Si les aides ont largement compensé l’impact de la crise sanitaire, la conséquence à en tirer remet structurellement en cause un principe prévalant depuis quelque années : « Cette crise met en lumière les limites du modèle économique des grands opérateurs du patrimoine : en leur demandant de développer considérablement leurs ressources propres, l’Etat les a rendus plus vulnérables aux chocs externes. » Le financement public massif des opérateurs de l’Etat doit-il rester la règle ? Ou faut-il construire un modèle économique résilient aux crises ? Quoi qu’il en soit, « la France ne pourra pas faire l’économie d’une réflexion sur le modèle économique actuel des grands opérateurs ».
Soutenir davantage les métiers d’art. La crise de vocation pour les métiers d’art préoccupe particulièrement la sénatrice. Il faut « poursuivre et de renforcer les efforts de promotion des métiers de la restauration du patrimoine », d’une part, en incluant cette dimension dans l’EAC, notamment via le Pass culture, et, d’autre part, en se saisissant des grands chantiers historiques pour valoriser ces métiers. « Malheureusement, l’Etat n’a pas totalement exploité jusqu’à présent cette opportunité. »
Patrimoine et transition écologique. Le dernier point du rapport élève au rang de priorité politique une problématique jusqu’alors confinée aux débats techniques entre spécialistes. La rapporteure « s’étonne que le programme “Patrimoines” ne comporte aucun crédit en faveur de la transition énergétique du patrimoine bâti ». Or sa protection « n’est pas contradictoire avec l’enjeu de la transition écologique. Sa restauration s’inscrit dans une logique de développement durable. » Il importerait d’inscrire les techniques respectueuses de l’environnement dans les formations des écoles nationales, de redévelopper des filières dans les territoires et d’encourager la réutilisation des bâtiment anciens. Sur ce dernier point, les conseils d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement (CAUE) ont à ses yeux un rôle central à jouer.
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Salon Livr’à Vannes 2019
IV- Livre et industries culturelles
De tous les “programmes” du PLF culture 2022, celui consacré au livre et aux industries culturelles reçoit de la part du Sénat le commentaire le plus optimiste : « Les industries culturelles, hors cinéma et spectacle vivant, ont finalement plutôt bien résisté à la crise pandémique, voire en ont bénéficié, comme le jeu vidéo. Elles constituent aujourd’hui un domaine d’excellence pour notre pays, et peuvent s’appuyer sur un soutien budgétaire, mais également réglementaire et européen, destiné à préserver notre diversité et notre souveraineté culturelle », estime le sénateur de Paris Julien Bargeton (groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants).
La chaîne du livre ( librairies, éditions…) et les industries culturelles hors cinéma (musique enregistrée, jeux vidéo…) sont en effet les secteurs de la culture qui ont le mieux résisté à la crise sanitaire, notamment du fait des périodes de confinement et d’un report des pratiques à la maison et sur Internet. Pendant la crise sanitaire, l’édition est restée stable, les jeux vidéo et plus généralement les contenus en ligne ont fortement progressé et les librairies ont in fine bénéficié de la polémique autour du livre “ bien essentiel” ou non…
Le Livre. Par ailleurs, le rapport souligne que, « de l’avis général, les pouvoirs publics ont su accompagner de manière significative le secteur durant la crise dans des proportions très supérieures aux autres pays ». Un soutien nécessaire car si, de manière générale, la filière du livre « sort renforcée de la crise », certains acteurs ont davantage souffert que d’autres (des petits éditeurs, notamment de guides de voyage, ou encore certaines librairies de petites villes).
Pour autant, le basculement vers le numérique, et notamment vers la vente à distance de livres, a fragilisé les librairies. L’auteur se félicite ici de la proposition de loi de la sénatrice Laure Darcos pour “renforcer l’équité en faveur des acteurs du livre” et de sa mesure économique majeure : instaurer des frais de port unique pour la vente en ligne, complément indispensable du prix unique du livre à l’heure d’Amazon.
Le secteur de la musique enregistrée, pour sa part, a résisté mais sans progresser. Si le chiffre d’affaires du spectacle musical s’est effondré de 80% en 2020, le marché de la musique enregistrée est resté stable (après une très forte crise, de 2002 à 2015, liée à l’obsolescence du marché du disque face à l’écoute en ligne). La mutation est aujourd’hui absorbée, avec l’émergence d’un nouveau modèle économique basé sur les abonnements en ligne. Elle devrait profiter dans les années qui viennent de la transposition en droit français de la directive sur les droits d’auteur permettant de mieux associer les créateurs aux revenus du streaming vidéo.
Le rapport salue également le rôle du Centre national de la musique, dont l’action a été propulsée bien plus largement que prévu par la crise, en tant qu’opérateur de l’Etat pour le soutien au secteur. Julien Bargeton note d’ailleurs l’écueil de cet essor imprévu : « Conçu comme un outil au service de la profession destiné à créer une “maison commune” des différentes expressions musicales, le Centre s’est transformé durant la crise en financeur. Or cette mission est appelée à terme à s’interrompre. » La question de son “format” en contexte non exceptionnel se pose, en particulier du point de vue financier, avec deux pistes : une taxe sur le matériel audio et/ou bien une taxe sur le streaming.
Le jeu vidéo. Le jeu vidéo est aujourd’hui le premier secteur des industries culturelles, avec un chiffre d’affaires en France de 5,3Mds€ en 2020, soit un doublement depuis 2013.
Trois évolutions expliquent cet envol (qui devrait cependant se tasser dans le temps, au fur et à mesure de l’équipement des foyers) : la massification des joueurs (huit millions de nouveaux joueurs depuis 2013), le passage à une industrie pour adultes (âge moyen de 39 ans en 2021, contre 21 ans en 1999) et l’irruption d’un modèle économique basé non plus sur l’achat des jeux ou des consoles mais sur des microtransactions permettant de progresser dans le jeu (selon l’opposition dite “free to play, pay to win”) ainsi que sur des produits dérivés qui peuvent être des spectacles ou films à grosse production.
Côté politique, le soutien au jeu vidéo – également outil puissant de soft power (diplomatie d’influence) – s’est organisé. Le crédit d’impôt sur le jeu vidéo, qui représentait pour l’Etat 14M€ en 2016 et 63M€ en 2020, en est l’outil premier. Il permet de défiscaliser à 30% des investissements pour les projets agréés par le CNC. Il existe aussi un fonds d’aide du CNC (3,16M€ en 2020). « Le rapporteur estime qu’il manque encore une évaluation précise et partagée de l’impact d’un dispositif de soutien, notamment fiscal, dont le coût s’avère exponentiel. Il semble urgent de mener ce travail, pour conforter le crédit d’impôt et apaiser sur plusieurs années l’horizon des investisseurs. »
